Painel Políticas Setoriais

01
Introdução

Os textos deste painel pretendem apresentar um panorama das políticas setoriais relacionadas à logística de transportes, com enfoque no contexto baiano e do nordeste brasileiro. A partir desse panorama, o objetivo é contribuir com algumas reflexões sobre os potenciais e desafios relacionados à infraestrutura de transportes, com enfoque sobre as políticas setoriais e em como sua ausência ou presença afetam tais potenciais e desafios, avaliando também se essas políticas (ou sua ausência) são promotoras do desenvolvimento socioeconômico sustentável, inclusivo e justo.

Para isso, compartilhamos informações e dados recentes sobre as políticas setoriais relevantes para a logística de transportes na Bahia, contrastando-os com outras informações e dados relacionados a melhores práticas e outras experiências em nível nacional, regional e internacional. Um dos objetivos centrais é refletir sobre como as políticas setoriais podem ser cruciais para fazer com que a infraestrutura de transporte esteja alinhada ao desenvolvimento socioeconômico, sendo elas também uma parte importante para se definir que tipo de desenvolvimento socioeconômico está sendo desejado e planejado.

02
Investimentos em Infraestrutura no Brasil: situação e desafios

Em relação aos investimentos em infraestrutura no Brasil, é importante destacar seu histórico com baixos níveis de investimento no setor em relação ao PIB, mesmo em relação a outros países em desenvolvimento. Na seguinte, reproduzida a partir de VASSALO (2015, p. 26), nota-se como a relação (Investimentos em infraestrutura/PIB) teve média de 2,17% entre 2001 e 2007, contrastando com valores não somente de países como China (7,30% em 2003) e Tailândia (15,40% em 2003), mas também com os de países regionalmente próximos como Chile (6,20% em 2001) e Colômbia (5,80% em 2001). Esses baixos níveis de investimentos em infraestrutura são um indicador da inefetividade e dos limites nos esforços para envolver capitais privados nessa área, dados os constrangimentos existentes para a realização de investimentos públicos, o que poderia ser ao menos parcialmente mitigado pela existência de políticas setoriais e marcos regulatórios robustos.

         Investimentos públicos e privados em infraestrutura – 2001 – 2007 (R$ Bilhões)

No contexto dessa constatação, vale pensar sobre as consequências socioculturais das “discrepâncias alarmantes na distribuição” da infraestrutura brasileira, “tanto em circunstâncias de renda, quanto em relação aos contrastes locacionais” [MEDEIROS & RIBEIRO, 2019], resultando em “desigualdades substanciais de acesso, principalmente em relação a esgoto, água e internet”. Se a “necessidade urgente de se elevar o investimento em infraestrutura” na América Latina e Caribe como um todo pode ser estimada em aproximadamente 5% do PIB da região anualmente, para que se “feche o gap estimado de infraestrutura e se satisfaçam as necessidades de desenvolvimento” (Serebrisky et al., 2015), e o Brasil não tem ultrapassado a marca de 2,5% neste século (tabela seguinte), como podemos nos posicionar criticamente sobre a situação da região Nordeste e do Estado da Bahia nesse cenário, diante das suas necessidades específicas de infraestrutura, limitadas pelas assimetrias regionais — ou “contrastes locacionais” — do país?

A tabela seguinte, referente ao período 2003-2018 e extraída do relatório “Barômetro da Infraestrutura Brasileira” (ABDIB, EY, 2019), contém dados mais atuais e também traz informações a respeito da proporção entre investimentos públicos e privados em infraestrutura. A elevação da proporção de investimentos privados é resultado da redução de investimentos públicos, devido à situação fiscal e ao perfil de política econômica adotado, em ritmo mais acelerado que a redução dos investimentos privados, esta última um “fruto da crise de confiança em torno da escalada da dívida pública e também ausência de bons projetos disponíveis para licitação” (ABDIB, EY, 2019, p. 7).

Investimentos em infraestrutura, em relação ao PIB e proporção público/privado, 2003-2018

O relatório “Barômetro da Infraestrutura Brasileira” (ABDIB, EY, 2019) também traz um conjunto de informações referentes às percepções de agentes relacionados à infraestrutura brasileira. Uma dessas informações é a percepção da relevância central da União nas decisões a respeito da infraestrutura no país, particularmente na promoção de investimentos e aproveitamento de potenciais (p. 9), bem como a insuficiência geral dos entes federativos em aproveitar esses potenciais. Uma outra informação que gostaríamos de destacar é a avaliação sobre a segurança jurídica para PPPs e concessões relacionadas ao segmento de infraestrutura (p. 13): apenas 15% dos agentes entrevistados consideraram a segurança jurídica para investimentos ‘ótima’ ou ‘boa’, e entre aqueles que responderam ‘regular’, ‘ruim’ ou ‘péssima’, a existência de garantias públicas frágeis, as mudanças constantes na legislação, as decisões judiciais com embasamento insuficiente e a dificuldade de acionar mecanismos contratuais compensatórios foram as principais justificativas apontadas.

No contexto das percepções apontadas pelo relatório “Barômetro da Infraestrutura Brasileira”, cabe notar a avaliação de sobre a existência de “diversos estudos de que a qualidade dos serviços de infraestrutura e a eficiência dos investimentos em infraestrutura na América Latina e Caribe são mais baixas do que poderiam ser, baseando-se em seus níveis de renda per capita” (Cerra et al., 2016; Serebrisky et al., 2017). Aponta-se, nessa referência, como “a otimização de portfólios de infraestrutura, a racionalização do seu processo de entrega [‘delivery’], e a maximização do uso de ativos existentes podem reduzir a necessidade anual de investimentos em infraestrutura em até 40%” (Serebrisky et al., 2017), podendo chegar a uma economia de aproximadamente 1% do PIB da região. Para os números do PIB da Bahia, essa economia estaria entre 2 e 3 bilhões de reais, considerando-se o período 2013-2017.

                                              PIB da Bahia pela ótica da renda – 2010/2017

03
Pensando a Infraestrutura de Transportes no Brasil

Em relação aos investimentos na infraestrutura de transportes, o estudo de VASSALO (2015) também nos apresenta, para o período entre os anos de 2001 e 2007, valores dos investimentos específicos em diferentes infraestruturas de transporte e suas proporções relativas ao PIB. Aqui, nota-se novamente a baixa proporção relativa do Brasil em relação aos países selecionados: com um nível Investimento/PIB que oscilou ao redor de 0,5% no período estudado, não chegamos sequer aos 0,89% e 1,96% de Colômbia e Chile em 2001, que consideram somente os transportes rodoviário e ferroviário. A propósito, segue notória a concentração de investimentos no modal rodoviário, apesar de crescimento relativo do modal ferroviário, especialmente a partir de 2004.

                            Investimentos públicos e privados em infraestrutura de transportes
                                                               2001/2007 (R$ Bilhões correntes)

Em relação à infraestrutura logística em si, um caminho para sua avaliação está nas estimativas do Indicador de Performance de Logística (LPI, na sua sigla em inglês), elaborado a partir do Banco Mundial, com o objetivo de “ajudar os países a identificar os desafios e oportunidades que eles enfrentam em relação ao desempenho da logística comercial, e o que eles podem fazer para melhorar esse desempenho”.

Esse indicador é construído a partir de pesquisas com operadores atuando diretamente em atividades logísticas, tendo duas dimensões: o LPI internacional, que apresenta avaliações qualitativas de um país, feitas por profissionais de logística de países parceiros, em 6 diferentes áreas; e o LPI doméstico, que tem informações qualitativas e quantitativas de um país avaliadas por profissionais de logísticas atuando nele. A seguir, compartilhamos algumas informações desse indicador, com enfoque sobre os itens de destaque para se pensar políticas setoriais.

Em relação ao LPI internacional, comparamos o indicador para o Brasil com os números de Argentina, Chile, América Latina e Caribe, e o grupo de países de renda média mais alta (‘upper middle income’), onde se situa o Brasil, nos anos de 2010 e 2018. Os gráficos são apresentados abaixo, e neles podemos notar como o Brasil, nessa comparação, tinha a melhor posição relativa em 2010, à exceção dos itens ‘Alfândega’ e ‘Embarques Internacionais’, o que coloca o país na 41a posição, enquanto Argentina e Chile ocupam as posições 48 e 49, respectivamente. Em 2018, temos uma reconfiguração em que o Chile é o país melhor posicionado entre os três (34a posição), com o Brasil na 56a e a Argentina em 61o lugar, indicando uma perda de competitividade da logística brasileira na região.

         Comparativos de índice LPI para o Brasil e países/grupos selecionados – 2010 e 2018

Fonte: The Logistics Performance Index, The World Bank (http://lpi.worldbank.org/)

Retornando ao trabalho de Moisés Vassallo (2015, p. XX), sua análise sobre o setor de transporte aponta para seu potencial como “instrumento relevante para a redução das desigualdades regionais”, caso seus desenvolvimentos sejam orientados para “uma ocupação mais homogênea do espaço” em que haja “benefícios de economias de aglomeração”, facilitação do “acesso a fornecedores e mercados” por indústrias mais distantes dos grandes centros, ganhos de escala nos investimentos em educação e capacitação, e a diminuição da pressão nas estruturas urbanas de regiões mais desenvolvidas e congestionadas.

Ao realizar análises de impacto de reduções em custos de transporte, avaliando que modais trariam maiores benefícios para indicadores como PIB e níveis selecionados de atividade industrial, este trabalho aponta para caminhos metodológicos que orientam decisões de planejamento na definição de investimentos em infraestrutura de transportes. Consideramos que um estudo dedicado a essas questões, no âmbito da região Nordeste, poderia apontar caminhos interessantes para nortear decisões de investimento e planejamento na infraestrutura logística, desde uma ótica referenciada na eficiência econômica.

Para além da eficiência econômica em si, também cabe considerar de que maneiras as políticas setoriais e os investimentos em transporte planejados na Bahia têm potencial para reduzir desigualdades regionais e promover uma ocupação mais homogênea do Estado, em termos não somente demográficos mas socioeconômicos, institucionais e culturais. Isso requer estudos que ampliem o escopo de análise para além dos elementos avaliados por VASSALLO (2015, p. 19), que incluem o “crescimento do PIB nacional; aumento das exportações do Brasil para o exterior; Produto Regional Bruto (PRB) […]; e nível de atividade cada uma das indústrias consideradas no modelo”.

O texto de Victor Medeiros e Rafael Saulo Marques Ribeiro (2019) aponta para algumas dessas necessidades de ampliação de escopo. Ao notar como “os efeitos e a importância da infraestrutura sobre a promoção do crescimento da renda e redução das desigualdades sociais” são particularmente preocupantes em um contexto como o brasileiro, país em que, “dentre os 40% mais pobres, apenas 21% têm acesso à internet, por exemplo, enquanto dentre os 10% mais ricos, cerca de 85% acessam o serviço”, segundo dados da PNAD de 2015, os autores propõem alguns temas de discussão que parecem relevantes, dentro da perspectiva deste projeto sobre Logística de Transporte da Bahia.

Em termos das políticas setoriais para a infraestrutura, os autores apontam para os seguintes caminhos necessários, no “atual cenário de crescente endividamento público e forte ajuste fiscal” que “exige que o papel do governo brasileiro como regulador, planejador e financiador seja aperfeiçoado e, em consequência, que consiga alavancar recursos privados voltados para a infraestrutura”. Tais diretrizes podem ser:

    • Enfrentar a “inexistência de um marco regulatório com regras claras e capaz de gerar um ambiente de investimentos que reduza as incertezas e custos associados aos projetos”, no mercado de capitais;
    • Nesse sentido, “reforçar e aperfeiçoar a estrutura de seguros e garantias, aumentar a autonomia e poder de fiscalização das agências reguladoras e capitalizar adequadamente o Fundo Garantidor de Infraestrutura (FGIE)” podem ser medidas interessantes para “prover maior cobertura para riscos não gerenciáveis e tornar os investimentos em infraestrutura mais atraentes para investidores privados”;
    • Preocupar-se com a “existência de uma possível incompatibilidade entre a rentabilidade dos projetos e a universalização dos serviços de infraestrutura”, tomando em conta as necessidades socioculturais em diferentes territórios e os (des)interesses privados variados em relação a estes territórios, que pode reproduzir “um ciclo de concentração da renda e pobreza”;
    • Atentar ao fato de que “países desenvolvidos e em desenvolvimento possuem diferenças estruturais que devem ser levadas em conta no processo de formulação de diretrizes para a viabilização do investimento público”, compreendendo que o perfil econômico estrutural desses países em desenvolvimento pode conferir uma importância diferenciada para a capacidade de atores públicos realizarem investimentos anticíclicos em infraestrutura.

                                                Indicadores de infraestrutura nos BRICS – 2014

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